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許崇德:香港特別行政區的法律地位

更新時間:2019-08-11 21:48:32
作者: 許崇德 (進入專欄)  

   摘要:  香港自古以來是中國領土。1997年7月1日,我國政府對香港恢復行使主權,香港特別行政區宣告成立。特別行政區制庋是維護國家主權、安全、發展利益和保持香港繁榮穩定的制度創造。憲法與基本法清晰表明了香港特別行政區的法律地位。香港特別行政區是我國單一制國家中的一個地方行政區,而非中央。它直轄于中央人民政府,與省、自治區、直轄市處于同等行政層級。特別行政區享有的高度自治權是基本法所授予的,其政權是以香港愛國者為主體的政權,中央對香港的政治制度有決定權。值得注意的是,特別行政區法律地位問題不僅是理論概念之爭。在民主”幌子掩蓋下,國內外的敵對勢力已把香港當作反對國的基地,妄想將其建成為演變和瓦解社會主義中國的橋頭堡,對此必須警惕。

   關鍵詞:  香港特別行政區 基本法 地方 行政區 高度自治 普選

  

   研究港澳,首先必須要搞清楚港澳兩個特別行政區的法律地位。在現實環境中,尤其是香港特別行政區在國家體制中的法律地位,往往被人們有意無意地誤解,從而導致香港社會上出現許多意見和說法、“一國兩制”實踐中產生諸多分歧與矛盾。當然其中也不乏其他政治原因與復雜的國際背景。為此,本文以香港為例,再次闡述特別行政區的法律地位,并就這個問題作些必要的說明。

  

   一、特別行政區是維護國家主權、安全、發展利益和保持香港繁榮穩定的制度創造

  

   要正確認識特別行政區的法律地位,首先必須理解中國這個單一制國家設置特別行政區的歷史背景與現實意義。中國是世界上歷史最悠久的國家之一,自秦漢以來一直是統一的單一制結構。中國的行政區域的劃分雖然歷朝歷代時有變化發展,卻未曾有過特別行政區這樣的行政單位,因而它是新創造、新事物。“一國兩制”理論的提出與設立特別行政區的構想都是從中國實際出發,即用和平的方式解決祖國統一問題。香港自古以來是中國的領土,19世紀鴉片戰爭后被英國占領。1949年中華人民共和國成立,中國政府致力于以和平的方式解決歷史遺留下來的香港問題。1982年9月,當時的英國首相撒切爾夫人訪華,鄧小平會見她時對她說:關于香港的主權不容談判,中國政府一定要在1997年收回香港,不能再晚。鄧小平闡述了我國關于解決香港問題的“一個國家,兩種制度”的方案,以保持香港穩定繁榮。在運用“一國兩制”方針解決香港問題的過程中,中國政府始終堅持兩項原則立場:一是香港主權問題不容討論,1997年中國政府必須對香港恢復行使主權;二是考慮到香港的歷史和現實情況,在香港實行特殊的政策,以實現香港的平穩過渡和保持香港的長期繁榮穩定。經過較量,英方接受這個方案,從1982年10月起,兩國開始了外交談判。1984年12月,中英兩國政府簽署了《關于香港問題的聯合聲明》。1985年4月,中華人民共和國全國人民代表大會批準了這個聯合聲明。隨后中國政府著手《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱基本法)的起草工作。1990年4月4日,基本法獲全國人大通過并公布。

   1997年7月1日,香港特別行政區宣告成立,對香港恢復行使主權的歷史任務已經完成。但維護國家主權、安全、發展利益和保持香港繁榮穩定卻是永恒主題。黨的“十八大”報告再次明確強調了這一點。中央政府制定的涉及港澳的一系列政策,采取的涉及港澳的各項重大舉措,無論是政治法律、經濟民生還是社會生活方面的,出發點和落腳點都是為了維護國家主權、安全、發展利益,保持香港長期繁榮穩定。我們在理解香港特別行政區法律地位的時候,決不能脫離這個大的前提。

  

   二、應依據基本法把握特別行政區在國家體制中的法律地位

  

   其實,基本法的整個文本已經從各個不同角度直接地或者間接地表明了香港特別行政區在國家生活中的法律地位問題,其中最顯著的要算基本法第十二條了。這個條文明確規定:“香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄于中央人民政府。”

   對于基本法第十二條,可以從下述的三個方面理解:

   首先,它清楚地表明,香港特別行政區不是中華人民共和國的中央,而是一個地方行政區域。世界上任何國家的統治者都要把自己的領土劃分成若干地方區域,據此設置各種機構以便于行使權力,進行有效的管理。中國采用統一的單一制的國家結構形式,不可能存在兩個甚至多個“中央”。如果認為特別行政區也是“中央”的話,那豈不成了“兩國兩制”,還有什么“一國兩制”呢?“兩國兩制”意味著香港不再是中華人民共和國不可分離的組成部分。這是完全違背我國處理香港問題的基本方針的。

   第二方面,根據基本法第十二條的規定:香港特別行政區“直轄于中央人民政府”。

   中國的行政區劃是多層次的,截至2012年底,(1)現在中國全境共劃分為2852個縣級行政單位(數據來源:中國民政部網站)。它們比較接近基層群眾,雖然從總體上說都在中央統一領導之下,但不是中央直轄。(2)高于縣級單位的有地級市、自治州、盟等333個地級行政單位,它們作為一級地方區域,當然應服從中央的統一領導,但還不是直轄于中央人民政府的地方行政區域。(3)按照中國的憲法和法律,直轄于中央人民政府的地方行政區域為:4個直轄市、23個省、5個民族自治區,以及香港、澳門兩個特別行政區。這34個區域是最高的地方行政區域,都直轄于中央人民政府。

   從現行的中華人民共和國憲法的有關條文中,可以清楚地看出特別行政區是與省、自治區、直轄市處于同等層次的地方行政區域。例如,(1)憲法第五十九條規定“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成”。又如(2)憲法第六十二條規定,全國人民代表大會“批準省、自治區和直轄市的建置”;全國人民代表大會“決定特別行政區的設立及其制度”。(3)我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱地方組織法)明確規定,“全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關,都服從國務院”(第五十五條第二款)。地方各級人民政府對本級人大和上一級政府負責并報告工作(第五十五條第一款)。基本法除第二章列明應由中央行使的權力外,還規定行政長官有“執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出指令”的職權(第四十八條第八項)。這一規定與我國地方組織法規定的縣級以上地方各級人民政府需要“執行……上級國家行政機關的決定和命令”(第五十九條第一項)相類似。因此,香港特區政府也受到中央人民政府領導,必須服從中央人民政府。由此可見,我國憲法、基本法和相關法律是把特別行政區確定為與省、自治區、直轄市處于同等層次的地方行政區域看待的。

   但是,中央對一般地方行政區和特別行政區的具體管理方式是不同的。《基本法》第二十二條第一款規定,“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。”這同內地各省、自治區和直轄市必須執行中央有關部門制定的規章、政策,中央有關部門可以直接下達各種指令、指示以及要求完成具體指標等的做法都很不一樣。

   此外,在內地,省、自治區、直轄市的行政首長及政府主要官員經本級人民代表大會通過決定就可以就職行使權力。而香港的行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命(基本法第四十五條);香港政府的主要官員由行政長官提名報請中央人民政府任命或者免職(基本法第四十八條)。從這一點來看,在直轄于中央人民政府的關系處理上,對特別行政區的要求,顯然比諸省、自治區、直轄市更為嚴緊。這是由于“一國兩制”基本方針所使然。

   第三方面,根據基本法第十二條的規定:香港特別行政區是“一個享有高度自治權的地方行政區域”。

   基本法授予香港特別行政區的權力極其繁多,包括保持原有資本主義制度和生活方式五十年不變,可以使用英文作為正式語文,可以使用區旗區徽,享有行政管理權、立法權和獨立的司法權等,甚至包括貨幣發行權、財政和稅收獨立、司法終審權等。不僅如此,除基本法中具體規定的職權外,基本法第二十條還規定:“香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。”施行這個條文的實例可舉出2006年10月31日,第十屆全國人大常委會第二十四次會議通過《關于授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》,從而使香港特別行政區獲得了對深圳灣口岸所設港方口岸區依照香港特別行政區法律實施管轄的權力。

   高度自治權不是香港本土產生出來,更不是英國殖民主義者所恩賜,而是中華人民共和國所授予。基本法第一條和第二條開宗明義寫得很清楚:“香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”,“全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”。基本法就是這樣說明了高度自治來源于中央授權,從而使人們不至于產生種種誤會和那樣這樣的不理解。

   高度自治和“港人治港”是緊密聯系的。假若不是“港人治港”而是“京人治港”甚至是“洋人治港”,那必然會違背基本法的精神,不利于香港特別行政區的繁榮和發展。當然,“港人治港”必須是愛國者治港,這是毋庸贅言的。香港的政權既不是西方資產階級政權,也不是人民民主專政,更不是殖民地政權,而是以愛國者為主體管理香港的地方政權。愛國者治港是“港人治港”的界限和標準。因此,香港的政治制度不能完全西化,不能照搬西方的一套,不是“三權分立”,也不能以此為標準判斷是否民主。按照憲法和基本法的規定,政治制度作為特別行政區一個極其重要的組成部分,也應由中央決定。

   總而言之,要放眼于“一國兩制”、“港人治港”、高度自治三者統一起來的視角中,方能對特別行政區的法律地位問題有高度的認識。

  

   三、關于特別行政區法律地位問題的不同看法,不僅是一個簡單的理論概念之爭

  

   香港回歸,走上了同祖國內地優勢互補、共同發展的寬廣道路。在中央的正確指引和特區各界的共同努力下,“一國兩制”的實踐取得了舉世公認的成功。但另一方面也必須清醒地看到,某些敵對勢力卻與基本法的精神背道而馳。他們罔顧基本法的規定,對香港另有定位,即香港是對中國內地進行和平演變的基地。他們的這個定位并不需要通過什么法律或者其它文本予以表述,而是實質性的在思想上和行動上一以貫之的理念。他們在談香港問題時,不是從基本法出發,而是漠視特別行政區的法律地位,扭曲中央與特區的關系。這種現象并非今天才出現,人們只要隨手翻閱一下歷史的任何一頁,就可以清晰地看到他們曾經做了些什么:

   20世紀80年代,基本法還在起草過程中,某反對派草委提出“一人一票”直選行政長官和立法會議員的建議時就明言其目的是“民主拒共”(后來改稱“民主抗共”。回歸后,在特區政府施政中,敵對勢力聲稱特首太“順從”中央,不敢對中央說“不”,高呼打倒特首、要求特首下臺,這不僅是無理指責,更是罔顧基本法規定行政長官須對中央人民政府負責(第四十三條)、行政長官應執行中央人民政府發出的指令(第四十八條)的行為。2004年,三名香港議員為尋求美國支持而遠涉重洋。美國參議員布朗巴克則發表演說,攻擊香港基本法最終會損害香港民眾的自由。他呼吁香港人做出“基本法以外的另一種選擇”。目前,正值香港社會討論2017年行政長官選舉體制框架和程序安排之際,反對派又進一步跳將出來叫喊“要真普選不要假普選!”。他們所謂的“真普選”其實就是無視基本法和人大決定、排斥中央權力、罔顧香港實際情況的普選模式。英美也在第一時間表態支持,走上前臺,毫不掩飾其對中國內政的干預之心。9月14日,英國外交國務大臣雨果斯懷爾在《南華早報》上發表文章稱英國會為港人真正選擇提供支持。9月24日,美國駐香港總領事夏千福表態稱美國將繼續支持香港“實現真正的普選”。這也顯露了香港即將來到的普選形勢的險惡。

   在對待香港特別行政區法律地位問題上的不同看法,絕不僅是一個簡單的理論概念之爭,同時也是嚴肅的政治斗爭。雖然這些只不過是冰山之一角,但已足以說明斗爭的長期性、尖銳性與復雜性。研究港澳的學者,尤其要對這些以“民主”為幌子,有意甚至肆意歪曲特區法律地位的言行,保持清醒的認識。

   作者簡介:許崇德,中國人民大學一級榮譽教授,原香港、澳門特別行政區基本法起草委員會委員,香港、澳門特別行政區籌備委員會委員。

   文章來源:《港澳研究》2013年第1期(創刊號)。

  

  

本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://ts-print.com)
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